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城市治理转型研究

  • 作者:
    陈文
  • ISBN:
    978-7-5087-5516-8
  • 出版时间:
    2016年12月
  • 开本:
    16
  • 页数:
    218页
定价:¥25

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本书从后单位时代中国城市治理的现实问题出发,重点以经济市场化改革先行地区的深圳市为例,从经济市场化与治理民主化的关系阐释层面,运用制度变迁、精英主义、积极公民与多元主义等相关理论,对城市治理体制、城市社会运动、城市组织形态、城市治理改革模式、城市治理能力等进行了初步探讨,并结合城市流动人口“积分制管理”改革,从身份认同与福利共享的视角对城市人口融合问题做了些许分析,初步提出和阐述了党政依法“管治”、社会有序“自治”与多元主体协同“共治”的“城市三治制”。

 

目录

第一章 研究缘起与分析视角:城市治理的问题逻辑
一、问题的提出:从理念到体制的反思 …………………………………… 3
(一)宏观视阈:城市治理的现实困境与制约因素 ……………………… 3

(二)微观视阈:经济市场化与治理民主化的地域经验 ………………… 10
二、研究现状述评:分析视角与体制意义的不同解读 …………………… 12
(一)经济体制改革分析视角 ……………………………………………… 12
(二)行政体制改革分析视角 ……………………………………………… 13
(三)基层民主建设分析视角 ……………………………………………… 13
(四)政治发展分析视角 …………………………………………………… 13
(五)国外学者的相关论述 ………………………………………………… 14
(六)研究现状述评 ………………………………………………………… 14
三、理论视阈与分析框架 ……………………………………………………… 15
(一)“制度变迁”与“路径依赖”视阈 ………………………………… 16
(二)“精英主义”与“积极公民”视阈 ………………………………… 16
(三)“多元主义”与“协同共治”视阈 ………………………………… 18
(四)分析框架和研究方法 ………………………………………………… 22
(二)“村改居”与“街 - 居”体制……………………………………… 24
(三)“撤镇改街道”与“居企分离” …………………………………… 26
(四)“议行分设”与“居站分离” ……………………………………… 27
二、城市治理体制改革的现实束缚:压力型体制的路径依赖 …………… 29
(一)“两级政府、四级管理”的体制依赖 ……………………………… 29
(二)“主管责任”与“属地责任”的冲突 ……………………………… 31
(三)“压力型体制”与“倒三角漏斗”的管制模式 …………………… 36
(四)“违法难究”与“无法可依”的窘境 ……………………………… 39
(五)“公民社会”理念的提出与沉寂 …………………………………… 43
第三章 城市社会运动:从利益性参与到政治性参与
一、城市社会运动的“挤入效应” …………………………………………… 46
(一)城市有产者的维权抗争行动 ………………………………………… 46
(二)城市积极公民的政治参与行为 ……………………………………… 49
二、房产业主维权运动的类型分析…………………………………………… 53
(一)经济利益性维权、自治权利性维权与政治权利性维权 …………… 53
(二)行政式维权、司法式维权、技术式维权、商业式维权、职业式
维权与政治参与式维权 ……………………………………………… 55
(三)个体自发式维权、群体自觉式维权与团体组织化维权 …………… 58
三、房产业主维权运动的现实影响…………………………………………… 60
(一)维权动机多元化的影响 ……………………………………………… 60
(二)维权主体组织化的影响 ……………………………………………… 61
(三)维权方式多样化和专业化的影响 …………………………………… 61
(四)维权活动政治化的影响 ……………………………………………… 62
四、城市积极公民的参与行动:以律师参政为例

(二)参与动机:鲜明的维权特征与凸显的公益代言角色 ……………… 75
(三)参与方式:从“
体制内表达”到“挤入式参与” ………………… 77
第四章 城市组织形态:“政治服从”与“行政屈从”
一、失能型自治组织:居民委员会的“边缘化”和“空心化” ………… 78
(一)“一套人马、多块牌子”的体制束缚 ……………………………… 79
(二)“居站分离”之后的组织自我发展乏力 …………………………… 79
(三)“兼职低薪”难以吸引和留住专业化人才 ………………………… 80
(四)新兴权益性自治组织的“排挤效应” ……………………………… 80
二、衍生型行政组织:社区工作站的机关化趋势 ………………………… 81
(一)作为“派出机构”的“派出机构” ………………………………… 81
(二)组织定性的“三不是”尴尬状态 …………………………………… 82
(三)没有执法权的“末端执法机构” …………………………………… 83
(四)社区工作人员整体专业素质不高 …………………………………… 83
三、自发型权益组织:业主委员会的成长羁绊 …………………………… 85
(一)成立难、运作难问题突出 …………………………………………… 85
(二)法律主体资格不明确 ………………………………………………… 87
(三)运作资源的相对劣势 ………………………………………………… 87
(四)专职化和职业化问题 ………………………………………………… 89
(五)组织认同的缺乏 ……………………………………………………… 90
四、社会组织管理制度的发展历程…………………………………………… 90
(一)政府为发展经济主动倡导设立行业组织 …………………………… 90
(二)提出“人员自聘、工作自主、经费自筹” ………………………… 91
(三)成立行业协会服务署推进行业协会民间化 ………………………… 92
(四)实现行业协会由民政部门直接登记

 (四)内部运作机制欠健全 ………………………………………………… 97
六、变异型经济组织:农城化股份公司的发展瓶颈 ……………………… 98

(一)经济组织承担的社会管理职能 ……………………………………… 98
(二)“三资”不明诱发的社区冲突 ……………………………………… 98
(三)“公司选举”导致的社会矛盾 ……………………………………… 99
第五章 城市治理经验比较:居民自治、党政嵌入、企业主导和多元
协商的模式差异
一、城市社区的类型特点 …………………………………………………… 102
(一)商品房社区 ………………………………………………………… 102
(二)城中村社区 ………………………………………………………… 104
(三)“村改居”社区 …………………………………………………… 107
二、居民自治为特色的“盐田模式” ……………………………………… 109
(一)从“议行合一”到“议行分设” ………………………………… 109
(二)从“一会(合)两站”到“一会(分)两站” ………………… 111
(三)“居站分设”之后的居委会边缘化问题 ………………………… 114
(四)“居站分设”之后的工作站行政化问题 ………………………… 115
三、党政嵌入为特色的“南山模式” ……………………………………… 116
(一)社区党组织嵌入 …………………………………………………… 117
(二)党员(公职人员)嵌入 …………………………………………… 119
(三)“一核多元”机制的社会认同问题 ……………………………… 120
四、企业主导为特色的“桃源居模式” ………………………………… 121
(一)社区经济组织:社区服务的经济基础 …………………………… 122
(二)“六位一体”:社区服务的实践模式 …………………………… 123
(三)社区福利:社区服务的现实保障 ………………………………… 125

(四)运行机制不顺畅导致议事项目标准参差不齐 …………………… 136
(五)保障机制不健全影响议事活动正常开展 ………………………… 138

第六章 城市人口融合:身份认同与福利共享
一、国外移民“积分制”及其相关理论阐释 …………………………… 140
二、“积分制”改革的背景与动因………………………………………… 144
三、“积分制”改革的具体做法及其创新之处 ………………………… 148
(一)中山市流动人口管理“积分制”改革的主要阶段 ……………… 149
(二)中山市流动人口管理“积分制”改革的举措及其创新之处 …… 151
四、“积分制”改革的现实问题与发展趋向 …………………………… 158
(一)下改上不改:“积分制”的推进仍面临一系列体制性问题 …… 158
(二)制度建设困境:“积分制”涉及的相关法律法规相对滞后 …… 160
(三)计分认定困难:积分指标体系的全面性和科学性有待完善 …… 160
(四)改革延续性问题:如何发挥“积分制”的持续激励功能………… 161
(五)参与欠缺性问题:流动人口参与城市共治的渠道有待拓展 …… 162
第七章 城市治理能力:管治、自治与共治的三维视角
一、提升党和政府在城市治理中的依法“管治”能力 ………………… 164
(一)提升依法维护城市社会秩序能力 ………………………………… 165
(二)提升依法协调城市社会利益能力 ………………………………… 167
(三)提升依法化解城市社会矛盾能力 ………………………………… 168
(四)提升依法调适城市社会关系能力 ………………………………… 168
(五)提升依法规范城市社会行为能力 ………………………………… 169
(六)完善城市治理法律法规 …………………………………………… 170
(七)逐步理顺城市治理体制 …………………………………………… 171
(八)切实转变城市政府职能 …………………………………………… 172
(九)提升城市精细化治理水平 ………………………………………… 174
二、提升城市治理中的社会有序“自治”能力 ………………………… 174
(一)激活居民委员会的法定自治功能 ………………………………… 175

(二)加强业主委员会的制度化建设 …………………………………… 178
(三)完善社会组织培育和监管体系 …………………………………… 185

(四)完善市民投诉与问题解决机制 …………………………………… 187
三、提升多元主体在城市治理中的协同“共治”能力 ………………… 188
(一)代议性吸纳与商议性吸纳 ………………………………………… 188
(二)机构性吸纳与精英性吸纳 ………………………………………… 190
(三)立法性吸纳与行政性吸纳 ………………………………………… 191
(四)组织化共治与协商式参与 ………………………………………… 194
(五)加强城市群的协同治理 …………………………………………… 196
附件 1 街道办事处居民事务盖章证明类别统计表 ………………… 197
附件 2 社区工作站居民事务盖章证明类别统计表 ………………… 199
参考文献 …………………………………………………………………………

 

陈文:博士,副教授,中共中央编译局博士后,美国哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者,国际政治科学学会会员,现供职于深圳大学城市治理研究院当代中国政治研究所,2012年入选第七批广东省高等学校“千百十工程”人才培养对象,深圳市高层次专业后备级人才,深圳大学优秀青年教师培养人选(简称荔园优青),广东省行政管理学会理事;承担国家级、省部级和相关党政部门的课题20余项,在国内核心刊物发表学术论文30余篇,多篇被《新华文摘》、《中国社会科学文摘》、《人大复印资料》等转载。

主要研究方向:城市政治与都市治理,当代中国政治

 

第二章 城市治理体制:放松管制与依赖管制的纠结

建国之后的相当长一段时间内,由于受高度集中的计划体制的影响,加之为巩固新生政权的现实需要,执政党在基层政权组织的建设方面侧重于建立集中和统一的组织架构,对基层政权机关和基层社会有着较为严格的管控。特别是自1958年开始,国家实行具有明显“党政管控”色彩的“政社合一”体制,设立了人民公社、生产大队、生产队三级严密的组织体系,这虽然实现了国家对农村社会的高度管控,但却取消了农民的自主经营权,抑制了农民的生产积极性,阻碍了基层群众自治的通道,因而在经济上是低效率的,在社会管理上是固化的,随着农村城市化和经济市场化改革的推进,改革计划时代的传统治理体制为势所必然。

深圳的基层政权组织建设和城市治理体制改革,也正是在此背景下逐渐展开的,并从属和伴随着全国的基层治理体制改革而逐步推进。其在农村城市化过程中进行了撤区建镇、撤乡建村、撤县建区、撤镇建立街道办事处、撤村设立居民委员会等工作,逐步调整行政区划。但是在此过程中,由于深圳在城市治理体制层面并未如经济改革那般获得中央授权,束缚于体制层面的“路径依赖”,其仍受制于计划时代所建立并延续下来的权力集中式的城市治理体制,诸多城市治理体制层面的改革往往难以推进,最终形成了目前所实行的“两级政府四级管理”城市体制,一些以还原居民自治权的城市治理体制改革,还是难以摆脱居民委员会被“边缘化”和“空心化”的宿命。

一、城市治理体制改革的进程与特点:体制的有限度调适

(一)“撤区建镇”与“撤乡建村”

在乡村体制下,深圳的农村基层行政组织为生产大队。但从1979年3月5日国务院批复同意宝安县改设深圳市后,新城区不断开发,入住城区的居民日益增多,从而迎来了深圳市第一波农村城市化的浪潮。在城乡基层组织建设方面,1983年深圳市开始撤销乡村体制,主要是改人民公社为区,设区公所,全市共设立21个区。1986年,宝安县开始进行撤区建镇和撤乡建村工作,原来的乡级政府基本上直接过渡到村民委员会。至1990年,全市共建立178个村委会。[1]这一时期农村股份合作经济组织大量出现,至1991年,兴办股份合作制企业1352个,全市行政村的52%(92个)、自然村的75%(341个)实行了社区型股份合作制。

1980年初,深圳蛇口工业区在全国率先进行了基层民主选举的“试管”实验,开启了我国改革开放以来在基层政权选举方面的尝试。1983年4月,该工业区进行了第一次推选工业区管委会的改革实验。1985年4月,工业区进行了范围更为广泛的直接选举,工业区所有的正式干部职工都享有参与选举的权利,工业区所有机关干部、党支部正副书记、协会负责人和工业区工会、团委委员等都有被选举权。

 

(二)“村改居”与“街-居”体制

自1992年开始,深圳市迎来了第二波农村城市化浪潮,随着“村改居”改革的进行,农民逐渐变为居民,街—居体制应运而生。1991年11月,市委率先在福田区上步村进行村委会和村民小组的撤销工作,成立居民委员会为新的社区管理者。在此基础上,1992年深圳市委陆续颁布《关于成立特区农村城市化领导小组的通知》、《深圳经济特区农村城市化工作方案》和《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》等文件,开始在制度上对农村城市化进行规范。在这些文件的指导下,当年市属的宝安县撤销,改建为宝安、龙岗两个市辖区,但为了维护国家农村政策的连续性,并考虑到历史原因,新建两区的镇、乡两级原有的行政管理格局不变,18个乡镇基层政权在相当时期内予以保留,特区内68个村委会撤销,相应改建为100个居民委员会和68个合作制集体股份有限公司。此后一年时间里,173个自然村的4.5万多农民转变身份成为居民。“村委会变居民委员会、农村变城市、农民变居民”的城乡一体化成效初见端倪。[2]

在快速城市化的进程中,经济特区进一步探索了基层民主选举试验。如在1993年,宝安区沙井镇蚝二村推行“—张白纸选村干部”,要求“不定调子、不制框子、不搞暗示”,不提候选人名单,候选人的提名与正式选举全部交由该村村民完成,开始了“海选”尝试。1998年10月,龙岗区在全区10个镇中各选1个村探索村党支部的“两票制”选举,即民意推荐票和党员选举票。“两票制”中的第一票是民意推荐票,即广泛发动党员群众参与村党支部候选人的民意测评和推荐;第二票是产生村党支部班子成员的正式投票,即召开党员大会,由党员从正式候选人中选举党支部委员,再由委员选举党支部书记、副书记。[3]之后,深圳于1999年在全市农村党(总)支部换届选举中全面推行“两票制”,在龙岗区的大鹏镇推行了“三轮两票制”选举镇长,此举在当时被视为“一种稳步推进基层民主政治的渐进策略”。[4]

(三)“撤镇改街道”与“居企分离”

为了解决前两次农村城市化遗留的“城中村”问题以及推进宝安、龙岗两区的“去农化”,从2003年开始,深圳出现第三波农村城市化浪潮。一方面,撤镇政府改为街道办事处,并推进“村改居”实践。2003年10月,深圳市出台《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》和《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的通告》,重点是撤镇政府改为街道办事处,将村委会改为居民委员会。至2005年底,两区18个镇改为19个街道,218个村委会改为218个居民委员会,27万多村民的农业户籍改为城市户籍,逐步享受与城市居民相同的社会保障,并按城市企业员工标准参加深圳市的养老保险和医疗保险。同年,两区的集体所有土地一次性全部转为国家所有,从而把农民从土地中释放出来,有利于建立起一种土地、人口自由流动的开放型经济。至此,深圳成为国内第一个没有农民的城市,深圳市的基层政权组织由乡村体制完全蜕变为街居体制。

另一方面,加快“居企分离”改革。“村改居”后,村委会的资产也相应转移到以此为基础设立的股份实业公司上,但“村改居”后居民委员会的办公场地、经费等不是由上级政府承担,而是由当地的股份实业公司承担,而且居民委员会主任和书记由股份实业公司董事长和书记兼任,委员也兼任公司董事,形成了居民委员会与股份实业公司两块牌子一套人马的管理结构。之后社会管理与公司治理之间的矛盾日渐突出,因此1995年深圳市进行了“居企分离”改革,出台了《关于进一步加强城市社区居民委员会建设的若干意见》,其中明确规定“村转居居民委员会与当地的股份实业公司逐步脱钩。今后,村转居居民委员会的地位、待遇、经费和管理均与城市居民委员会一致。脱钩时股份公司要将居民委员会办公用房和办公设备无偿划拨给居民委员会。”至2006年底,特区内基本实现了村转居后居民委员会与当地股份实业公司的分离。2007年起,特区外的宝安区、龙岗区和光明新区的区政府完全承担起原由社区股份实业公司负担的社会管理费用,推动居民委员会与股份实业公司在机构和人员上的分离。“居企分离”改革的目的是廓清经济组织与群众自治组织的界限,使股份实业公司能够集中精力运作股民资产,居民委员会则致力于社区服务和居民自治工作。但是在实践中,城中村的诸多社区居民委员会虽然名义上脱离了股份公司,由于政府在其运作经费方面投入有限,事实上出现社区诸多的社会管理工作仍然由股份公司承担,出现了自治组织依赖于经济组织,自治组织和经济组织又依附于行政组织的现象。



[1] 参见深圳经济特区研究会等著:《深圳28年改革纵览》,海天出版社2008年版,第228-230页。

[2] 参见深圳经济特区研究会等著:《深圳28年改革纵览》,海天出版社2008年版,第228-230页。刘润华主编:《民政30年——深圳卷》,中国社会出版社2008年版,第29页。

[3]王乐夫:《“两票制“对我国基层民主政治建设的贡献——以深圳市龙岗区为例》,《中山大学学报》(社会科学版),2000(5)。

[4]俞可平:《增量民主:“三轮两票”制镇长选举的政治学意义》,《马克思主义与现实》,2000(3)



 

 

 

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