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我国慈善组织信息公开研究

  • 作者:
    李健
  • ISBN:
    978-7-5087-5722-3
  • 出版时间:
    2017年07月
  • 开本:
    16
  • 页数:
    168页
定价:¥30

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近年来,我国慈善事业的快速发展正在吸引社会各界广泛关注,而慈善透明是今天最重要的议题之一。慈善组织信息公开何以可能?这一问题在慈善法出台后依然亟待探索和思考。本文正是基于这一问题意识,从回答慈善组织信息公开的动因问题出发,以学理与现实的双重视角,对推动慈善组织信息公开的积极因素与消极因素进行了系统分析,并依据“推拉理论”建构出慈善组织信息公开的PP-DADS模型,以期为推动慈善组织信息公开工作提供智力支持和决策参考。

 

... I

绪言... 4

(一)问题的提出... 4

(二)相关概念说明... 5

(三)研究思路与方法... 10

慈善组织信息公开研究的理论基础与现实意义... 11

(一)慈善组织信息公开的理论基础... 11

(二)慈善组织强制性信息公开与自愿性信息公开... 18

(三)慈善组织信息公开的有利因素... 20

(四)慈善组织信息公开的不利因素... 21

第三章 我国慈善信息公开发展历程、现状与挑战... 24

(一)我国慈善信息公开的发展历程... 24

(二)我国慈善信息公开的现状... 28

(三)当前慈善组织信息公开面临的问题与挑战... 40

第四章 慈善组织信息公开的实证分析... 51

(一)样本描述... 51

(二)慈善信息公开基本情况... 53

(三)慈善信息公开的认知... 56

第五章 国外慈善组织信息公开的最佳实践... 59

(一)英国慈善委员会的独立性监管... 59

(二)明智捐赠联盟的行业监督约束... 63

(三)美国慈善导航网的第三方评级... 68

(四)盖茨基金会信息公开自律约束... 71

(五)美国公众监督的吹哨人制度... 74

第六章 慈善组织信息公开机制... 77

(一)慈善组织信息公PP-DADI模型构建... 78

(二)慈善组织信息的披露... 80

(三)慈善组织信息的分析... 91

(四)慈善组织信息的发布... 93

(五)慈善组织信息的激励... 103

第七章 完善慈善组织信息公开的建议... 110

(一)慈善组织信息公开的原则... 110

(二)慈善组织信息公开的配套措施... 112

参考文献... 118

附录一《慈善组织公信力建设与信息公开研究》调查问卷... 128

附录二 马来西亚慈善组织信息公开的条目... 128

附录三 信基金会的透明度及最佳实践指引... 143

附录四 欧洲各国慈善组织信息公开法律梳理... 135

附录五 慈善组织文件保留政策... 133

附录六 新加坡慈善透明计分卡... 152

后记... 163

 

李健,中央民族大学管理学院副教授,硕士生导师,中央民族大学基金会研究中心执行主任,清华大学非政府管理(NGO)研究所博士后,哈尔滨工业大学管理学博士,南京工业大学浦江学院公益慈善学院兼职教授,北京市财政支出绩效评估专家,北京市民政局民政领域专家,担任国内多家社会组织理事与顾问,主要从事社会组织,社会企业,公益慈善,政府购买服务等方面理论研究及实务工作,在国内外核心期刊发表文章50余篇。

慈善组织信息公开研究的理论基础与现实意义

(一)慈善组织信息公开的理论基础

慈善组织信息公开是近年来国内外非营利领域研究的热点,在解释慈善组织为什么要进行信息公开问题上,既有研究从委托代理理论、新制度理论、合法性理论、资源依赖理论、合约失灵理论、问责理论、利益相关者理论、声誉理论、信号传递理论以及信托理论等不同的视角出发为我们呈现出多元化的理论图景。

1.委托代理理论

委托代理理论是20世纪六七十年代新制度经济学派在研究企业内部信息不对称和激励问题发展中起来的。这一理论主要是研究所有权——控制权分离和利益分属的情况下,如何平衡委托人和受托人之间的利益关系,并设计有效的激励机制和保障机制。委托代理理论认为,慈善组织的捐赠行为属于“委托—代理”问题。[1]捐赠者将自己的财物委托给慈善组织,捐赠人属于委托人,慈善组织是代理人,作为委托方的捐赠人不了解财物之后如何被处理,作为代理方的慈善组织为了私利,存在故意隐瞒不利于自己信息的可能。由于非营利组织产权的特殊性——捐赠者连收益权如股权亦不存在、管理层应当接受“道德性报酬”而非基于业绩的商业性报酬[2]——使得这种委托代理关系中委托方和受托方更容易产生矛盾。这种委托契约关系尤其是慈善组织更多采用非会员式的组织形式,使得管理层与捐赠者、社会公众之间的信息不对称情况更为严重。因此,为了保障捐赠者和受捐赠者的合法权益,需要在委托人和代理人之间保持信息对称。[3]

2.合约失灵理论

合约失灵理论由于购买产品(服务)的具体情况和产品(服务)本身性质的差异,消费者与生产者在产品和服务的质量上存在着明显的信息不对称,这使得消费者无法准确判断厂商所承诺提供的商品或服务,这就使他们往往在最初不能达成最优的契约,即使契约达成也很难实施。而慈善组织在存在欺诈机会时,相比营利组织表现的更加诚实。对于营利组织而言,存在降低成本,减少商品和服务质量的动机,但慈善组织由于受到收入分配约束,没有最大化利润的激励,能够极大地弥补合约失灵,从而维护服务对象的利益,在信息公开方面更具有自觉性。[4]

3.利益相关者理论

利益相关者理论认为利益相关者是这样一些团体,没有其支持,组织就不可能生存。透明的优点不仅仅在于与捐赠者之间的关系,还扩大到组织的所有利益相关者。[5]透明度不仅仅是让外部利益相关者了解组织的信息和功能,而且还让内部参与者也同样了解,[6]信息应该在各个方向披露:向上对捐赠者和政府,对内面向理事会,向下对社区、员工和合作伙伴,横向对其他慈善组织。[7]实际上,利益相关者理论的发展不仅是利益相关者范围不断扩大的过程,也是利益相关者与组织的关联性逐渐增强的过程,还反映了组织对利益相关者的责任感渐次提升的趋势。有学者从利益相关者理论的三个次第出现的核心概念——影响、参与和共同治理——洞察到这一点,并将该理论的发展分为三个阶段。在第一个阶段,利益相关者理论从“捐赠至上主义”迈向“利益相关者影响”;从“利益相关者影响”迈向“利益相关者参与”是第二阶段;理论发展的第三阶段是从“利益相关者参与”迈向“利益相关者共同治理”。通过三个阶段的发展,实现了利益相关者责任观念的四次跨越。[8]

4.合法性理论

组织合法性概念是帕森斯在世纪年代研究制度经济学时提出来的,[9]但毛瑞尔却第一个对其进行了具有现代意义的阐释。他认为:一个组织的合法性的获取过程是向其同行或上级系统证明其具有生存的权利的过程,在这一过程中持续不断地输入、改变以及输出能量、物质或信息。[10]马克萨奇曼认为:“合法性是一种普遍化理解或假定,即一个实体的行为在社会建构的规范、价值、信念和释义系统中是有价值的、合适的或恰当的。”[11]合法性理论意味着满足关键利益相关者的期望,组织必须按照利益相关者期望的规则,行为和结构,从而获得合法性。这暗示着慈善组织如果想要获得合法性就必须坚持他们的使命和完成任务并保证相关信息的及时披露。[12]因此,为了应对来自社会的压力,除了财务信息之外,慈善组织还要不断增加对环境信息和内部治理等其他方面信息的公开。

5.资源依赖理论

资源依赖理论强调组织体的生存需要从周围环境中吸取资源,需要与周围环境相互依存、相互作用才能达到目的,而信息公开是慈善组织对政府和其他利益相关者要求的回应,[13]尤其是慈善组织主要资源提供者的压力。[14]资源依赖理论提出了4个重要假设:组织最重要的是关心生存;为了生存,组织需要资源,而组织自己通常不能生产这些资源;组织必须与它所依赖的环境中的因素互动,这些因素通常包含其它组织;组织生存建立在一个控制它与其它组织关系的能力基础之上。资源依赖理论的核心假设是组织需要通过获取环境中的资源来维持生存,没有组织是自给自足的,都要与环境进行交换。进一步地,因为环境的不确定性和缺乏足够的资源,组织可能会追求更多的资源,以保障自己的利益,减少和避免环境变化带来的冲击。信息公开也是实现这一目的的途径和手段。柏斯和沃博根等等注意到慈善组织因为严重依赖于外部资金而容易存在波动,[15]进一步地,信息公开增加了他们的道德合法性,导致组织利益相关提高对组织的信任。[16]因此,慈善组织信息公开强化了其作为社会服务代理人的角色。[17]

6.声誉理论

声誉理论认为声誉是慈善组织特有的一种稀有、可持续以及难以模仿的无形资产,是组织在慈善促进事业过程中形成的利益相关者对其作出的全面性评价,声誉机制本质上以牺牲短期利益或者抵制眼前利益的诱惑从而换取长期利益。[18]慈善组织为了追求声誉从而获得更多的捐赠就需要向捐赠者证明其管理与使用捐赠资金的能力。慈善组织的声誉越好,意味着说假话、欺骗的代价越大,因而就越能得到捐赠人的信赖,获得的捐款也就越多,开展慈善服务也就越多,反过来又进一步扩大了慈善组织的声誉。传递信息给潜在的捐赠者是为了建立慈善组织与管理人的能力与形象,从而换取捐赠者对组织及管理人的信任。罗斯阿克曼指出,如果客户无法掌握充分信息,慈善组织将有可能获得的声誉相关的竞争优势,并且,慈善组织内部受过专业训练的管理人员和从业者可能利用信息优势下的“隐藏知识”,行使利己但违背组织宗旨实现和声誉长期构建的行为,造成组织声誉受损。可以说,只有充分的信息披露才能促进其声誉的提升。[19]布朗和雷根的实证研究也表明,强关系对传递中的声誉即口碑的接受者的行为影响要比弱关系大得多。从社会网络角度来看,慈善组织与社会公众强关系的建立,使得社会公众可以通过有效的信息获取与知识吸收机制,来建立慈善组织声誉机制。[20]

与其他的治理方式相比,声誉机制的作用是独特的:(1)声誉机制是慈善组织管理人员的自我约束。其他的激励方式如政府监管、新闻媒体披露、行业组织监督等都是外在约束,在非对称信息条件下,单纯依靠外在约束是不够的;(2)声誉机制的成本低。通过政府监管、行业组织监管、新闻媒体披露慈善组织管理人员的道德风险行为,需要一定的组织和人员配置,其组织成本、信息成本很高。而声誉机制的成本是很低的;(3)声誉机制是慈善组织管理人员的自我激励。虽然我们强调慈善组织的志愿性,相对于政策激励,金钱激励等外在激励来说,良好的声誉机制也可以使慈善组织管理人员积极努力的工作,因为这种声誉机制可以提高自己的声誉,从而改善人际关系、社会关系等。[21]透明通常被视为组织运行的“正常”状态,[22]即使并没有做到完全透明,也被视为一种积极的美德并有利于获得好的名声。[23]

7.信托理论

信托理论起源于英国早期的合股公司,是依衡平法的信托方式而设立的这样一个法律事实。该理论认为董事是被选任为代表公司股东的利益而管理公司事务的人。这是一种信托职位,该种职位一旦被董事承诺承担,则董事负有充分地和完全地履行他们所承担义务的职责。因此公司股东作出的公司股份或其他任何财产任由公司董事处置的决议实际上是一种将此种财产交由信托人处置的决议;也就是说,被信托而对此种财产负有管理责任的人必须在授予他们职权的范围内以最适于他们的信托受益人的利益的方式予以处置。慈善组织信息公开的源头来自于受托人的报告义务,慈善组织发展与捐赠者关系的最好方式就是通过信息公开。[24]在典型的由三方当事人构成信托之中,由于受托人管理信托财产,从而受益人处于信息上的劣势地位。为了维护受益人权益,受托人承担通知和报告义务就成为一种合理的制度平衡。在信托法中,受托人的披露义务处于核心地位,“受托人不可简化的义务包括为受益人利益诚信告知,对受益人提供账薄。”[25]

8.新制度理论

新制度理论认为慈善组织处于一个开放的、由其他组织组成的环境之中。每个组织都会受到环境的影响、接收来自合作者的压力。在这种环境中,组织不得不遵守法律才能获得更长久的发展。组织中的人不是因为害怕,也不是因为义务,而是迫于环境中的压力不得不做出某项决定。保罗迪马乔和鲍威尔认为,现代组织在形式和实践上表现出极大的相似性,一旦组织领域形成,就会产生同质性的巨大动力。[26]而理解这种同质性现象,最恰当的概念就是制度同形(isomorphism),它是指在相同环境下,某一组织与其他组织在结构与实践行为上的相似性。制度同形包括三种基本形式:强制同形性、模仿同形性和规范同形性。与营利组织不同,慈善组织不必考虑股价和资产成本的问题,其披露信息的原因之一是迫于来自法律以及捐赠者的压力,慈善组织必须规范自身行为来实现组织目标、提高组织效率。这种压力随着慈善组织规模的增大而增加。

9.问责理论

问责理论认为组织内部和外部的多重利益相关者通过开放式对话要求慈善组织说明、解释或证明其行为的正当性,并承担相应后果的行为或过程。[27]问责圈由众多力量不同、要求各异甚至冲突的利益相关者组成,多重利益相关者的要求之间具有竞争性,每个人可能都有单独的问责概念。[28]透明度被视为组织问责的方式,为此,组织要不断增加与透明原则的一致性要求。[29]慈善组织需要承担各种利益相关者施加的形式各异、程度不同的后果。这些后果既有激励性的,如增加拨款、扩大合作、评定等级上升、晋升和奖励等;也有惩罚性的,如撤资、终止合作、拒绝接受服务、降级、退出组织和注销等。

10.信号传递理论

信号传递理论从放松MM理论的投资者和管理当局拥有相同的信息假定出发,认为管理当局与外部投资者之间存在着信息部对称,管理当局占有更多的有关企业前景方面的内部信息,不对称信息导致逆向选择问题,使得交易双方难以达到帕累托最优,在这种情况下,代理人如能选用某种信号将其私人信息揭示给委托人,委托人在观测到信号后才与代理人签约,就可以根据产品的质量进行相应的定价,从而改进帕累托效率,这就是信号传递。

信号传递理论认为,在有效市场中,股票价格是企业一切有用信息的反应,企业在资本市场中的筹资能力,不仅取决于其对外报告的财务状况和盈利能力,还取决于其在财务报告方面的良好声誉。“只有那些最差的企业不再发出信号揭示其价值”,[30]因此,为了增加企业在资本市场的竞争力,降低筹资成本,经营者会主动披露信息,以树立良好的声誉。

信号传递理论也可以用于慈善组织信息供给分析。为了在市场竞争中获取更多的捐赠资金,慈善组织的管理层有动机向外部信息使用者披露组织运营的会计信息,这种信号传递机制能够使资金提供者和其他信息使用者了解和判断组织的效率、效果和财务稳定性,从而做出捐赠决策;另外,虽然慈善组织的资金提供者与企业的股东不同,不拥有组织的剩余索取权,但作为慈善组织宗旨的设立者或支持者,捐赠人通常会保留一定的委托权,主要是对慈善组织实施监督。[31]慈善组织有责任按照组织设立的宗旨履行信托事项,提供真实、完整的会计信息来解除其“受托责任”。[32]信号传递理论解释了慈善组织即使没有强制性的报告要求,也具有自愿向利益相关者报告的动机。

上述理论分析表明:慈善组织信息公开是一个多种因素综合性作用下的复杂行为,难以用单一维度或框架进行解释。借鉴美国学者唐纳德提出的推拉理论(Push and Pull Theory)的基本假设,[33]我们认为存在两种力量影响慈善组织信息公开,可以将其分为推力和拉力两个方面。前者是消极因素,这些因素促使慈善组织因为害怕受到惩罚而不得不进行信息公开;后者是积极因素,这些因素吸引着希望获得更多捐赠和支持的慈善组织公开更多的信息。慈善组织信息公开的积极因素和消极因素之间存在张力。如果只有推力,慈善组织会因为缺乏激励而只公开符合问责要求最低限度的信息;如果只有拉力,慈善组织会存在粉饰和操纵信息的动机。综上所述,在慈善组织信息公开问题上,结合推拉理论进行综合考量,实际上就相当于对上述信息公开的相关理论进行聚类和降维,不仅可以有效克服慈善信息公开理论基础的“丛林化”现象,还有助于形成对慈善组织信息公开能动性的新洞见。



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[2]根据《社会团体管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》有关规定,非营利组织(包括慈善组织)的所有权是非常明确的法人财产所有权,虽然这种所有权具有特殊性,但并不意味着所有者缺位。

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