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中国社会救助发展报告2014

  • 作者:
    民政部低收入家庭认证指导中心
  • ISBN:
    9787508751726
  • 出版时间:
    2015年11月
  • 开本:
    16
  • 页数:
    426页
定价:¥88

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为系统展示2014年社会救助体系建设实践经验和理论成果,民政部低收入家庭认定指导中心邀请相关部委、地方民政系统从事社会救助管理的人员以及多个科研机构的专家学者,共同编撰完成了《社会救助发展报告2014》。本书致力于向社会各界全面介绍社会救助体系建设和各项工作进展情况,展现社会救助发展图景,努力为社会公众提供权威的实践和研究成果。本书是众多社会救助管理人员、科研机构专家学者集体智慧的结晶,也是跨部门通力合作的产出;是面向社会救助政策制定者、政策执行者、政策研究者的参考读物,也是面向社会公众的宣传读本。本书对加强社会救助政策研究和宣传,推动社会救助体系完善,提升全社会对社会救助工作的关注度和知晓度都具有重要的意义。

目 录

 

第一部分 总 论

新形势 新办法 新趋势 新挑战

———2014年中国社会救助发展报告杨立雄(003)

 

第二部分 专题篇

2014年最低生活保障工作进展情况

民政部社会救助司(025)

2014年农村特困人员供养工作进展情况

民政部社会救助司(042)

2014年受灾人员救助工作进展情况

民政部救灾司(051)

2014年医疗救助工作进展情况

民政部社会救助司卫生和计划生育委员会基层卫生司(059)

2014年住房救助工作进展情况

住房和城乡建设部住房保障司(067)

2014年就业援助工作进展情况

人力资源和社会保障部就业促进司(071)

2014年临时救助工作进展情况

民政部社会救助司(077)

2014年社会力量参与社会救助工作进展情况

民政部民间组织管理局 社会福利和慈善事业促进司 社会工作司(082)

完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制

国家发展和改革委员会社会发展司 价格司(090)

全面推进居民家庭经济状况核对机制建设

民政部低收入家庭认定指导中心(092)

 

第三部分 经验篇

完善政策 创新机制 编密织牢困难群众医疗救助安全网

北京市民政局社会救助处(097)

落实《社会救助暂行办法》 全面推进“救急难”工作

北京市民政局社会救助处(100)

围绕社会救助“四化”建设 全面提高民生保障水平

北京市顺义区民政局(103)

全面推进“救急难”试点工作 努力“兜住”民生底线

辽宁省民政厅社会救助处(108)

明确救助工作新目标 开拓持续发展新路径

上海市民政局社会救助处(111)

关于统筹社会救助资源工作的调研报告

江苏省民政厅社会救助处(115)

创立“五个一”托底救助机制 架起通往困难群众连心桥

江苏省阜宁县民政局(120)

加快地方立法 提升社会救助法治水平

浙江省民政厅社会救助处(124)

不断创新社会救助工作机制 充分发挥“救急难、托底线”的作用

山东省青岛市民政局(128)

开展“平台式”综合救助工作实、效果好

山东省泰安市民政局(132)

以购买服务方式全面提升社会救助服务能力

广东省民政厅社会救助处(135)

完善制度 夯实基础 全面推进社会救助创新发展

吉林省民政厅社会救助处(138)

托住底线 救急救难 切实保障困难群众基本生活

黑龙江省最低生活保障管理局(141)

着力推进重特大疾病医疗救助 提升社会救助服务水平

黑龙江省牡丹江市民政局(144)

主动发现 救急解难

安徽省民政厅社会救助处(147)

突出法治引领 破解救助难题

湖北省民政厅低保办(150)

强化管理 规范服务 全面提升五保供养水平

内蒙古自治区兴安盟扎赉特旗民政局(154)

克什克腾旗低保对象认定新举措

内蒙古自治区赤峰市社会救助中心(158)

一组建、两配备、三完善、四建立 全面保障“救急难”扎实推进

内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区民政局(162)

建立健全五层级过滤式医疗救助体系 

编密织牢覆盖城乡困难群众的医疗保障网

内蒙古自治区锡林郭勒盟民政局(165)

强化统筹协调机制 构建新型社会救助体系

重庆市渝中区民政局(168)

“三大机制”构建社会救助一体化平台

重庆市北碚区民政局(172)

创制引领 破解瓶颈 大力提升敬老院管理服务水平

贵州省六盘水市民政局(175)

周密部署 攻坚克难 扎实推进居民家庭经济状况核对机制建设

云南省民政厅社会救助处(178)

多措并举 全力打造“阳光低保”

青海省民政厅(181)

石嘴山市、吴忠市生态移民社会救助情况调研报告

宁夏回族自治区民政厅(184)

创新工作机制 提高救助水平

新疆维吾尔自治区民政厅社会救助局(189)

 

第四部分 理论篇

新常态下社会救助政策的思路调整江治强(195)

上海市社会工作介入社会救助研究章晓懿(206)

农村福利院精细化管理问题研究刘四海(215)

儿童贫困与社会救助改革郑飞北(225)

低收入人口瞄准机制研究姚建平(235)

多层次医疗救助体系构建研究顾雪非 向国春 张美丽(251)

发达国家典型医疗救助制度研究姚 强 孙 菊(261)

中国农村低保制度的瞄准效果研究刘凤芹(272)

彼得·汤森的相对贫困理论及

对我国社会救助制度的适用性分析刘 杰 李可可(284)

 

第五部分 政策篇

社会救助暂行办法(297)

国务院关于全面建立临时救助制度的通知

国发〔2014〕47号 2014年10月3日(306)

国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见

国发〔2014〕61号 2014年11月24日(312)

民政部 财政部关于印发《最低生活保障工作绩效评价办法》的通知

民发〔2014〕21号 2014年1月21日(319)

民政部办公厅 财政部办公厅关于印发《2014年度各省(自治区、

直辖市)最低生活保障工作绩效评价指标和评价标准》的通知

民办发〔2014〕8号 2014年1月21日印发(321)

民政部关于居民家庭经济状况核对信息系统建设的指导意见

民发〔2014〕83号 2014年4月10日印发(324)

民政部办公厅关于贯彻实施

《〈社会救助暂行办法〉重点任务分工方案》的通知

民办函〔2014〕142号(330)

民政部关于开展“救急难”工作试点的通知

民发〔2014〕93号 2014年4月24日(335)

民政部关于印发《开展社会救助专项整治 提高为民服务水平活动方案》的通知

民函〔2014〕161号(340)

民政部 教育部 财政部 人力资源社会保障部 住房城乡建设部 

国家卫生计生委关于贯彻落实《社会救助暂行办法》的通知

民发〔2014〕135号   2014年6月20日(345)

国家卫生计生委办公厅关于做好疾病应急救助有关工作的通知

国卫发明电〔2014〕34号 2014年6月20日(351)

民政部办公厅关于印发《公安部民政部关于信息共享

快速查询的合作协议》的通知(353)

住房城乡建设部 民政部 财政部关于做好住房救助有关工作的通知

建保〔2014〕160号 2014年11月13日(357)

民政部关于贯彻落实《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》的通知

民函〔2014〕374号(359)

国家卫生计生委办公厅 教育部办公厅 民政部办公厅关于进一步

落实受艾滋病影响儿童医疗教育和生活保障等政策措施的通知

国卫办疾控发〔2014〕72号(364)

浙江省社会救助条例(367)

湖北省社会救助实施办法(378)

山东省社会救助办法(390)

江苏省社会救助办法(403)

四川省社会救助实施办法(415)

大事记(423)

后 记(426)

 

第一部分 总论

新形势 新办法 新趋势 新挑战

 

——2014年中国社会救助发展报告

 

杨立雄[①]

 

2014年,是中国社会救助发展的关键一年,不仅因为国务院颁布了《社会救助暂行办法》,推进了中国社会救助的规范化管理;还因为中国社会救助面临新的形势——经济新常态,在经济新常态的形势下,如何贯彻落实好《社会救助暂行办法》,加快推进中国社会救助工作,成为实践部门和理论研究部门面临的紧迫问题。回顾2014年的社会救助工作,我国社会救助表现出一些新的发展趋势,也面临新的挑战。

一、中国社会救助面临的新形势

党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央提出了“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的民生工作思路[②],这不仅指明了经济社会的发展方向,而且对社会救助提出了更高的要求。当前我国经济发展进入“新常态”,“新常态”意味着中国经济发展经历“增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期”“三期叠加”的时期[③]。经济下行和结构调整必将影响中国的社会结构,从而使得社会发展中的矛盾和问题集中显现出来,且风险可能会被放大,给社会救助制度带来了新的挑战。党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确了社会救助深化改革的方向和目标,对社会救助提出了新的任务,包括:推进城乡最低生活保障制度统筹发展,推进城乡基本公共服务均等化,健全残疾人权益保障、困境儿童分类保障制度等[④]

近年来,我国新型社会救助制度不断完善,从社会救助资金支出来看,根据民政部统计数据:2009年全国社会救助支出为1038.9亿元;2011年社会救助投入的资金有1800多亿元,到2013年这一数字已达1918.5亿元[⑤],从2009年到2013年这5年间全国社会救助支出几乎增加了一倍。对于支出如此庞大的一项社会政策,在其发展过程中却缺乏专门的立法予以规范从而引起诸多问题。在新形势下,社会救助制度面临的新要求、新挑战和新任务要求必须加快社会救助立法进程,规范社会救助制度的发展。党的十八届四中全会确定全面推进依法治国,这进一步提出了社会救助立法工作的紧迫性。

(一)社会救助亟需立法

1993年,上海市建立了城市居民最低生活保障制度,拉开了中国现代社会救助制度改革的序幕。随后厦门、青岛、大连、广州等地纷纷仿效,相继建立城镇居民最低生活保障制度。1997年9月,国务院发出《关于建立城市居民最低生活保障制度的通知》,决定在全国建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月,国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》,以行政法规的形式确立了城市最低生活保障制度。这一条例成为中国最低生活保障制度的基础性文件,也是实施最低生活保障管理的主要依据。与此同时,其他社会救助制度也相继建立,颁布了相应的管理条例,包括《农村五保供养工作条例》、《关于实施农村医疗救助的意见》、《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》、《关于进一步建立健全临时救助制度的通知》、《自然灾害救助条例》等。

虽然经过多年的努力,我国对不同的社会救助项目发布了多项行政法规,但是,从总体上看,我国社会救助管理仍然停留于传统管理方式。在已有救助项目中,除《城市居民最低生活保障条例》、新修订的《农村五保供养条例》和《自然灾害救助条例》外,农村低保、医疗救助、临时救助等工作目前主要依靠行政部门的规范性文件。应该说,目前我国社会救助管理水平总体较好,但是随着社会救助覆盖面的扩大、社会救助水平的快速提高以及社会救助支出的快速增长,社会救助管理中也出现了一些问题,出现“人情保”、“关系保”以及“漏保”、“错保”、“骗保”等行为,引发了公众对社会救助制度公信度的质疑。

社会救助关乎城乡居民的起码生活保障,维护的是社会底线公正,但其项目多,事务杂,具有很强的政策性,需要规范的法律法规作依据。从国际上来看,社会救助制度发展较好的国家均坚持立法先行原则,其先制定一部全国性的社会救助基本法对基本框架和一般原则等予以规定,然后以本法为依据逐步发展和完善制度。英国早在1601年就制定了世界上第一部《济贫法》,1948年颁布《国民救助法》,正式确立现代国民救助制度[⑥]。日本在战后制定了《生活保护法》,1950年修订《生活保护法》[⑦],虽然中间经过了多次修订,但这一制度直到现在仍然有效。美国在1935年颁布《社会保障法》时就确定了社会救助在社会福利体系中的地位和作用[⑧]。经过多年的补充和完善,目前由政府提供的社会救助已达70多项[⑨]。德国根据1949年5月制定的《德意志联邦共和国基本法》,于1961年制定《联邦社会救助法》,对社会救助的一般性原则作了规定,并于2005年1月1日起作为《社会法典》的第12部法律并入该法典[⑩]

目前我国社会救助工作的推进仍然主要依靠部门规章条例,在执行过程中又因部门分割和普遍代办的推进方式,事实上存在许多不规范现象,引发了社会公众对政府的信任危机;另外,在救助过程中,社会救助输送体制、救助人员的专业化、救助对象的申诉权利保障等问题日益凸显。因此,出台社会救助法解决上述问题,促进社会救助事业的规范发展就显得尤为迫切。

(二)依法治国是当前的主要任务

党的十八届四中全会提出依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,坚持依法治国首先要坚持依宪治国。我国《宪法》第四十五条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利提供所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”[11]根据宪法,社会救助权是国民的一项基本权利,而立法是社会救助权利实现的制度保障,是社会救助由“恩赐”转变为“权利”的关键环节。通过立法,建立覆盖城乡、全民共享的社会救助制度,是实现社会救助权的重心所在[12]

根据十八届四中全会,全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”。法治体系,必须是内部统一、协调联动的整体,它还必须是一个功能齐全的有机体[13]。社会救助是整个社会保障制度的基础性制度安排,在依法治国成为当前主要任务的背景下,出台一部社会救助的专门法律,具有极其重要的意义。

第一,填补立法空白。补足中国特色社会主义法治体系的架构,实现社会救助制度有法可依,以保障国民的社会救助权利。第二,亟需出台社会救助法,以在宏观角度上保持社会救助与民法、刑法、行政法乃至宪法等基础法律部门协调一致,相互呼应、相互衔接,避免在完善法治体系过程中出现法域之间的摩擦与矛盾,尤其是避免出现冲突性的法律漏洞。第三,在中观角度,社会保险法与社会救助法两大分支之间,需尽量保持步调一致。社会保险法已于2011年实施,这必然要求加快社会救助立法。第四,在微观角度,社会救助法内部,也应尽快建立起严整的系统架构,补足结构的短缺。整合现有制度,优化社会救助管理体制,明确各级政府和调整程序、社会救助申请和审核程序、社会救助的监督程序,明确受助人的权利和义务等。

二、发布《社会救助暂行办法》

中国社会救助立法工作历时多年,终因条件不成熟而降低立法层次,颁布《社会救助暂行办法》。《社会救助暂行办法》在社会救助的一般原则和基本框架等几个方面有所创新,这无疑是中国社会救助发展史上的一大进步。审视《社会救助暂行办法》,其仍然存在诸多需要改进之处,未来可以《社会救助暂行办法》的基本框架和实践经验为基础,尽快出台社会救助法。

(一)社会救助立法进展

中国的社会救助立法工作起步于20世纪末期。1994年,民政部开始组织力量,筹划起草社会救助法。当年,社会救济法就被列入《八届全国人大常委会立法规划》,之后又被列入九届、十届、十一届全国人大常委会立法规划。2005年,国务院就已正式启动社会救助法草案起草工作,民政部于2007年12月形成了《中华人民共和国社会救助法(草案送审稿)》,报请国务院审议。2008年8月,国务院全文公布了《中华人民共和国社会救助法(征求意见稿)》,向全社会公开征求意见。2009年4月,国务院法制办对征求意见稿进行修改后形成《中华人民共和国社会救助法(草案)》。虽然2009年和2010年社会救助法(草案)两次被提交至国务院常务会议审议,但最终均未能通过[14]

2013年,新的社会救助法(草案)再次公布,但因条件不成熟,决定以国务院条例形式发布。2013年12月25日,国务院总理李克强召开国务院第34次常务会议,会议审议了《社会救助暂行办法(草案)》,向社会公开征求意见;2014年2月21日,国务院总理李克强签署公布了《社会救助暂行办法》,自2014年5月1日开始实施。

《社会救助暂行办法》的出台,提升了社会救助规章制度的层次,协调社会救助各部门之间的关系,统筹解决社会救助问题,维护并实现困难群众基本权利。

(二)《社会救助暂行办法》的创新

《社会救助暂行办法》在以下几个方面取得了新的进展。

一是整合了社会救助内容。《社会救助暂行办法》规定了低保、特困人员供养、受灾人员救助以及医疗、教育、住房、就业、临时救助等制度,整合了以前比较分散的各项社会救助制度,构建了比较完备的“生活救助+专项救助+临时救助”的社会救助体系,为保障国民的社会救助权利提供了法律依据,从制度层面构筑了一个全面保障困难群众基本生活的安全网,有助于克服社会救助制度的“碎片化”。最低生活保障制度整合了城镇居民最低生活保障制度和农村居民最低生活保障制度,体现了公民社会救助权利平等和城乡一体化的立法理念。特困人员供养制度整合了农村五保制度和城市“三无”人员救助制度,体现了社会救助工作对贫困老年人、残疾人和未成年人的关照,也和老年人权益保障法、残疾人保障法及未成年人保护法实现了较好的衔接。

二是明确了部门职责。《社会救助暂行办法》明确要求,建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制,形成既各负其责、又衔接配合的局面。《社会救助暂行办法》规定了社会救助的监督管理,涉及申请或已获得社会救助家庭的如实申报,民政部门通过户籍管理、税务、社会保险、不动产登记、工商登记、住房公积金管理、车船管理等单位和银行、保险、证券等金融机构,核查获得社会救助的家庭的财产状况,社会救助管理部门的职权和义务,社会救助的社会监督和财政审计监督等。社会救助监督管理制度的建立,有助于保障救助对象“有进有出”,实现社会救助对象权利和自身义务与责任的有机关联,避免救助对象“救助依赖”,促进社会救助制度的可持续发展。《社会救助暂行办法》规定,乡政府、街道办事处应当建立统一受理社会救助申请的窗口,负责及时受理、转办申请事项。

三是明确了法律责任。《社会救助暂行办法》规定了法律责任,涉及社会救助工作的多个方面,对于保护公民社会救助权利及个人信息权利,规范、约束社会救助管理经办人员依法行使公权力,保证社会救助法制的有效实施等具有重要意义。《社会救助暂行办法》规定,对于骗取社会救助的申请人,一经查实,将停止发放并责令其退回救助资金、物资,并可以处非法救助价值1倍以上3倍以下的罚款;构成违反治安管理行为的,还要依法给予治安管理处罚。对于社会救助的工作人员,在履行社会救助职责过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,以及截留、挤占、挪用、私分社会救助资金、物资的行为,明确对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。这些措施有重大威慑力,对于防止福利欺诈具有不可忽视的重大意义。

四是内容有所突破。《社会救助暂行办法》首次以政府规章的形式提出鼓励社会力量参与社会救助,从立法的角度肯定了社会力量在社会救助事业发展中的作用。《社会救助暂行办法》明确规定,国家鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式,参与社会救助;社会力量参与社会救助,按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策;县级以上人民政府可以将社会救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式,向社会力量购买服务等。另外,把我国已经实施且被实践证明具有良好社会效果的临时救助措施上升为国家制度;就业救助制度体现“助人自助”的宗旨,符合积极社会政策的发展趋势;明确要求零就业家庭至少1人就业、最低生活保障家庭中的“零就业”家庭至少有1人就业。

(三)《社会救助暂行办法》仍需完善

一是尽快研究并制定社会救助法。《社会救助暂行办法》的颁布,标志着我国社会救助朝着立法方向又迈进了一步,但是“暂行办法”约束力不强。社会救助关乎城乡居民的起码生活保障,维护的是社会底线公正,迫切需要规范的法律法规作依据。从目前来看,在《社会救助暂行办法》基础上,在实践中不断总结和探索,特别是要推动各部门和社会最大限度达成共识,克服部门利益和本位主义,全力推动社会救助法的早日出台。

二是加强与相关法律、行政法规的衔接协调。现有的一些法律法规对社会救助工作已有明确规定,且以行政法规即条例的形式颁布,有的甚至已制定法律,此外还有相当多部门规章。但部分条款与已有立法相冲突甚至出现倒退,故应在制定社会救助法时梳理现有法律法规中涉及社会救助的内容,根据立法原则调整《社会救助暂行办法》中与现有法律法规相冲突的条款。

三是优化现行法规框架结构。现有社会救助分类依据不同的划分标准,如特困人员供养和受灾人员救助按照救助对象进行划分,最低生活保障、医疗救助、教育救助、住房救助、临时救助、就业救助则按照救助内容进行划分。这种划分方法导致社会救助内容重复。政府部门应摆脱“部门本位”思维,从民众生存权利保障、自尊自立出发,重新优化救助项目、救助内容和实施方式。建议将社会救助项目划分为生活救助、医疗救助、教育救助、住房救助、急难救助、灾害救助,取消特困人员救助内容,将特困人员救助分别纳入生活救助、医疗救助、教育救助和急难救助之中。

四是扩大受助对象。《社会救助暂行办法》将受助对象限定于低保对象和特困供养人员,既缩小了保障范围,又加深了“胜者全得”、“救助重叠”的局面,造成新的社会不公。应将社会救助对象扩大至“低收入家庭”。首先,应在办法中界定“困难家庭”、“低收入家庭”等概念,制定“低收入家庭”测量标准;其次,将医疗救助、教育救助等救助项目与低保资格脱钩,将其受益对象扩大至“低收入家庭”,且各救助项目资格条件应有所不同。唯有如此,才能真正守住社会保障的底线,并避免形成贫困陷阱而让低保对象无法自拔。

五是应当进一步明确政府责任。社会救助是政府完全责任。《社会救助暂行办法》虽然明确规定“将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算,实行专项管理,并按照财政国库管理的有关规定支付”,但却未明确中央财政和地方以及地方以下各级政府财政责任,易造成推诿和扯皮现象。所以社会救助法中必须明确规定中央及地方政府的责任分担比例,同时也要明确规定地方各级政府财政分担比例。

六是规范社会救助经办机构。社会救助属于基本公共服务,且事务繁杂,服务对象众多,根据“管办分离”原则,应由专门经办机构负责具体业务经办。在社会救助法中应以专章专门规定社会救助经办机构的设置、职能及问责方式。在县级设置专门的社会救助经办机构,负责统一登记、审核、待遇发放等工作,在乡镇设置经办服务点。基于责任与效率的统一,乡镇一级社会救助经办业务可与已有基本公共服务平台对接,或者设立综合性社会保障办事处统一于此提供各项社会保障服务。

三、中国社会救助发展新趋势

回顾2014年,社会救助实践呈现以下几个方面的特征。

(一)长期生活救助人数稳步下降

一是最低生活保障制度成熟,保障人数稳步下降。经过20多年的运行,最低生活保障制度已基本成熟,保障标准稳步提高。由表1可见,2010—2013年间,城市居民低保平均标准分别以14.5%、14.8%和13.1%的幅度增长,农村低保平均标准的涨幅分别为22.4%、20.3%和17.7%。由表2可见,自2014年1季度以来,城乡低保标准均以低于7个百分点的幅度增长。以上表明低保保障水平增长幅度变动不大,现已基本趋向稳定。同时,随着家计调查制度的完善和动态管理体制的建立,最低生活保障人数呈现稳定下降趋势。由表1、表2可知,城市保障人数自2010年以来呈负增长,农村低保人数自2011年来增速放缓并于2014年开始步入下降通道,其间各级财政共支出城市低保资金增长率分别为25.8%、2.2%、12.2%,支出农村低保资金增长率分别为50.0%、7.5%、20.7%,可见财政支出水平受保障人数变化影响,增速会有所波动,但总体仍然呈上升趋势。总的看来,低保严格的准入机制和动态的退出机制日趋完善,低保人数从扩面时期的快速增长转变为现在的逐渐回落,今后将迈入平稳发展阶段。

表1 历年低保数据

 

城乡低保年份

2010

2011

2012

2013

2014

(一)城市低保

 

 

 

 

 

1.保障人数(万人)

2310.5

2276.8

2143.5

2064.2

1953.3

2.年增长率(%)

-1.5

-1.5

-5.9

-3.7

-5.4

3.平均标准(元/人·月)

251.2

287.6

330.1

373.3

396.8

4.平均支出水平(元/人·月)

189

240.3

239.1

264.2

264.8

5.各级财政支出(亿元)

524.7

659.9

674.3

756.7

 

(二)农村低保

 

 

 

 

 

1.保障人数(万人)

5214

5305.7

5344.5

5388

5274

2.年增长率(%)

9.5

1.8

0.7

0.8

 

3.平均标准(元/人·年)

1404

1718.4

2067.8

2433.9

2620.9

4.平均支出水平(元/人·年)

888

1273.2

1247.9

1393.5

1429.2

5.各级财政支出(亿元)

445

667.7

718

866.9

 

 

  资料来源:《中国民政统计年鉴》(2014年)、民政部规划财务司历年统计公报(注:2014年度数据为2014年民政部统计季报4季度平均数,财政支出数据空缺)

 

表2 2014年城乡低保数据(分季度)

 

城乡低保

单位

1季度

2季度

3季度

4季度

(一)城镇低保

 

 

 

 

 

1.保障人数

万人

2027.7

1980.8

1924.5

1880.2

2.平均标准

元/人·月

383.4

391.9

401.1

410.5

3.月人均支出水平

元/人·月

256.4

262.6

265.4

274.6

(二)农村低保

 

 

 

 

 

1.保障人数

万人

5349.1

5269

5269

5209

2.平均标准

元/人·年

2526.1

2590.4

2590.4

2776.6

3.月人均支出水平

元/人·月

113.9

118.6

118.6

125.3

 

  资料来源:2014年民政部规划财务司统计季报

 

二是特困人员保障人数下降。我国五保供养制度建立于20世纪50年代,1994年1月国务院颁布《农村五保供养工作条例》,标志着农村五保供养开始走上规范化、法制化管理轨道。2006年1月,国务院审议通过了新修订的《农村五保供养工作条例》,将五保供养纳入公共财政保障范畴,确立了新型农村五保供养制度。从农村五保制度的发展历程来看,供养标准的制定层级呈逐步提高的趋势。1994年由乡镇人民政府制定,进入新时期建立了适时调整的标准增长机制,规定供养标准由省级人民政府或由设区的市级、县级人民政府制定,实现供养水平与经济社会发展水平提高的同步化。《社会救助暂行办法》颁布后又进一步提高了标准制定层级,规定由省、自治区、直辖市或设区的市级人民政府确定、公布,以平衡地区差异,维护五保供养对象的合法权益。2014年年末全国农村五保供养529.5万人[15],收留抚养和救助各类人员304.6万人,其中养老人员288.7万人。由表3可知,农村五保人数从2010年以来以5—8个百分点的比率下降,波动幅度较小,与此同时,五保集中供养平均标准和支出水平的涨幅分别为:15.2%、19.4%、15.4%和25.3%、13.5%、16.6%,分散供养平均标准和支出水平的涨幅分别为:17.5%、21.8%、16.3%和25.3%、26.1%、21.8%,变化程度趋缓;表4显示,2014年1季度以来,农村五保供养人数、平均标准和支出均仅有小幅上升,以上反映出我国特困人员供养的发展态势基本稳定。

 

表3 2010—2014年农村五保供养人数

 

农村五保年份

2010

2011

2012

2013

2014

1.供养人数(万人)

556.3

551

545.6

537.2

532.6

2.集中供养平均标准(元/人·年)

2951.4

3399.7

4060.9

4685

5109.3

3.集中供养平均支出水平(元/人·年)

2460

3081.9

3496.6

4078.3

4070.7

4.分散供养平均标准(元/人·年)

2102.1

2470.5

3008

3498.5

3809.8

5.分散供养平均支出水平(元/人·年)

1416

1774.9

2237.3

2724.3

2785.5

 

资料来源:民政部2013年社会服务发展统计公报、《中国民政统计年鉴》2014(注:2014年度数据为2014年民政部统计季报4季度平均数)
表4 2014年季度农村五保供养情况

 

农村五保

单位

1季度

2季度

3季度

4季度

(一)集中供养

 

 

 

 

 

1.供养人数

万人

179.6

177.9

176

174.6

2.平均标准

元/人·年

4883.9

5021.6

5160.5

5371.3

3.人均支出水平

元/人·月

328.6

335.3

338.7

354.3

(二)分散供养

 

 

 

 

 

1.供养人数

万人

355.5

355.7

356.2

354.9

2.平均标准

元/人·年

3639.7

3746.4

3847.1

4005.9

3.人均支出水平

元/人·月

200.8

236.7

240.1

250.9

 

  资料来源:2014年民政部网站统计季报

 

(二)专项救助制度推进力度加大

一是医疗救助力度显著加大。2014年,民政部门资助全国1702.0万城市困难群众参加医疗保险,资助5021.7万农村困难群众参加新型农村合作医疗,直接医疗救助2395.3万人次[16]。表5显示我国医疗救助数据自2010年以来波动不大,一方面,救助人数比较稳定,反映出制度覆盖面已基本铺开;另一方面,人均参保参合水平持续上涨,表明财政在医疗救助方面的投入力度一如既往。

 

表5 2010—2014年历年医疗救助发展状况

 

医疗救助年份

2010

2011

2012

2013

2014

资助参加基本医疗保险(万人)

1461.2

1549.8

1387.1

1490.1

1702.0

资助参加新型农村合作医疗(万人)

4615.4

4825.3

4490.4

4868.7

5021.7

直接医疗救助(万人次)

1479.3

2144

2173.7

2126.4

2395.3

人均资助参保水平(元)

52

67.9

84

96.7

 

人均资助参合水平(元)

30.3

45.6

57.5

61.7

 

 

  资料来源:民政部规划财务司历年社会服务统计公报(注:2014年度数据来自2014年国民经济和社会发展统计公报,人均资助参保和参合水平数据空缺)

 

二是住房救助进展加快。2014年,政府加大了住房救助制度建设。国务院办公厅发布《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》 (国办发〔2014〕36号),要求扎实推进改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村;住房城乡建设部等部门发布《住房城乡建设部关于做好2014年住房保障工作的通知》(建保〔2014〕57号)、《住房城乡建设部关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》(建保〔2014〕91号)、《关于做好住房救助有关工作的通知》(建保〔2014〕160号)。尤其是《关于做好住房救助有关工作的通知》对城乡住房救助工作起了很大的推动作用。该通知明确了住房救助对象,规范了住房救助方式,健全了住房救助标准,完善了住房救助实施程序。针对农村住房救助对象,通过优先纳入当地农村危房改造计划,优先实施改造的方式实施住房救助。2008年以来,我国已累计开工新建实物公租房910万套。中央财政投入从2007年的72亿元跃升到2014年的近2000亿元,从中央到地方对棚改、保障性安居工程的支持力度明显加大。截至2014年9月底,已开工720万套,基本建成470万套,分别达到年度目标任务的103%和98%,完成投资10700亿元;通过廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造安置住房等实物方式及发放廉租住房租赁补贴的方式,全国累计解决了近4000多万户城镇家庭的住房困难问题。其中,有约1900万户是城镇低收入家庭,在约1900万户城镇低收入家庭中,包括了约450万户城镇低保家庭。2014年是棚户区改造任务比较重的一年,中央政府在财政的拨付方面比2013年中央补助资金的总额增加了9%。到2014年年底,期初的计划任务超额完成,保障性安居工程开工了740万套,比年初的任务计划超额了6%。棚户区改造比年初超额完成了8%,即完成了506万套,基本建成保障性住房480万套。同时,还完成了260万户农村危房改造的任务。城市基础设施建设进一步完善。2015年我国将新开工建设保障性安居工程700万套,基本建成480万套,并启动独立工矿区及国有林区、垦区棚户区改造的攻坚战[17]

(三)临时救助制度全面建立

我国在以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助等基本生活救助和医疗、教育、住房、就业等专项救助制度为支撑的社会救助体系日益完善的情况下,救助体系仍存“短板”。在解决一些遭遇突发性、紧迫性、临时性生活困难的群众救助问题方面,缺乏相应制度安排,迫切需要全面建立临时救助制度,发挥“救急难”功能。2007年6月,民政部印发《关于进一步建立临时救助制度的通知》,就建立健全临时救助制度发出通知,鼓励地方探索建立临时救助制度。2012年,国务院《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》提出“全面建立临时救助制度,有效解决低收入群众的突发性、临时性基本生活困难”。截至2013年年底,全国31个省(自治区、直辖市)制定出台了临时救助制度文件。

2014年10月3日,为进一步发挥社会救助托底线、“救急难”作用,解决城乡困难群众突发性、紧迫性、临时性生活困难,填补社会救助体系空白,国务院发布《关于全面建立临时救助制度的通知》,规定:①对象范围:包括家庭对象(因意外、突发大病等导致生活严重困难的家庭和因支出突然增加导致生活严重困难的低保家庭)和个人对象(遭遇火灾、事故、突发大病且无家庭支持陷入困境;遭遇灾害、灾难、社会安全等突发公共事件需紧急转移和生活救助)。②申请受理方面:无正当理由,乡镇人民政府(街道办事处)不得拒绝受理;政府民政部门、救助管理机构在发现或接到线索后,应主动核查情况。③救助方式:包括发放临时救助金(必要时可直接发放现金)、发放实物(衣物、食品、饮用水)和提供转介服务(符合低保和医疗、教育、住房、就业等条件的,要协助申请)。④工作机制:包括“一门受理、协同办理”机制(设立统一的申请受理窗口;建立社会救助热线)、社会救助信息共享机制(民政与卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源和社会保障部等部门的信息共享)、社会力量参与机制(公益慈善组织、企业设立专项公益基金;参与救助可按有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策)、资金筹集机制(各级政府将临时救助资金列入财政预算;中央财政给予适当补助)。⑤监督管理方面:防止挤占、挪用、套取临时救助资金的现象发生;对出具虚假材料骗取救助的单位个人,在社会信用体系中记录。

临时救助制度的建立和实施,缓解了低保制度的压力,一定程度上弥补了专项救助制度的不足,解决了困难群众的突发性、临时性基本生活困难,既是社会救助安全网中的托底制度,也是社会救助体系中的薄弱环节。随着《关于全面建立临时救助制度的通知》的发布,全面建制得以推动,而临时救助办法和科学测算的救助标准还未见有详尽统一的规定和指标。

(四)社会救助增加新内容

一是首次明确了就业救助。《社会救助暂行办法》专设“就业救助”一章,规定国家对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员,通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法,给予就业救助。就业救助制度体现“助人自助”的宗旨,符合积极社会政策的发展趋势;明确要求零就业家庭至少1人就业、最低生活保障家庭中的“零就业”家庭至少有1人就业。

二是首次规定了社会救助中的社会参与。《社会救助暂行办法》第十章提出国家鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式,参与社会救助。这在社会救助政策的制定上尚属首次,有助于引导、鼓励、支持民间社会救助,充分发挥民间救助的作用,改变“强政府、弱民间”的社会救助局面。四、中国社会救助面临的新挑战

(一)经济新常态对社会救助的挑战

社会政策和经济政策的目标分别是公平与效率,在某些情况下,两者的关系时而对立,时而促进。一方面,积极的社会政策能够保障社会成员的基本生活,提高其收入水平,提高其生活质量,开发其人力资本,从而为经济发展提供稳定的环境、持续的社会需求和高素质的劳动力;经济发展不仅提高了社会成员对社会政策的进一步需求,同时也为社会政策改革提供财力保障[18]。另一方面,过高的社会政策目标不仅可能导致所谓的“福利陷阱”,还可能导致财政的沉重负担,不利于经济的发展。

在我国,社会救助改革与经济发展密切相关。20世纪90年代,国有企业改革产生大量下岗失业人员,加上城市新增失业人口和贫困人口,城市的贫困问题迅速恶化,由此产生了最低生活保障制度[19]。进入21世纪以来,我国经济快速发展,在雄厚的财政支持下,覆盖全民的社会救助体系建立起来。而社会救助体系的完善,改善了收入分配制度,为经济发展提供了稳定的环境和有效的社会需求,进一步促进了经济的发展。

进入2008年后,受世界金融危机的影响,中国经济增长率出现下滑,出现所谓“新常态”。这给以高速经济增长为支撑的社会救助带来新的挑战。

一是贫困人数增加。经济发展由高速发展转向了中高速发展,给居民收入带来影响。20世纪80年代中国经济的年均增长率为9.7%,90年代经济年均增长10%,2003—2007年我国经济年均增长11.6%,2008—2011年经济年均增长降到了9.6%,2012—2013年增速均为7.7%,2014年进一步下降到7.37%[20]。与此同时,经济发展的动力由主要依赖要素投入转向依靠改革推动与创新驱动。国家统计局的数据资料显示,2014年第一季度的城镇居民可支配收入增长率与2011年第一季度相比下降了2%,第二季度下降了3%,第三季度下降了5%,第四季度下降了7%[21]。居民收入增速降低,使许多原本就处在低收入阶层的劳动者的生活处境更加困难,部分社会救助项目的受益对象有较大幅度增加。

二是失业人数增加。经济新常态下,我国经济发展速度放缓,城镇失业率逐步上升;经济新常态的一个重要特征是经济结构的深度调整,而产业结构的调整会带来结构性失业,当结构调整和就业问题叠加在一起时,就会造成劳动者失业后难以就业的局面,从而增加政府安置就业和社会保障的压力[22]。经济新常态下经济增长动力发生转换,由原来的要素驱动和资源驱动转为创新驱动和内需拉动,对劳动力的素质提出了更高的要求,而我国低收入人群数量庞大、受教育程度普遍偏低,且缺乏专业技能,因此,他们在劳动力市场上面临着更大的就业压力。国家统计局公布的数据则显示,我国2014年的调查失业率为5.1%[23]。经济学人信息部(EIU)与国际货币基金组织(IMF)和国际劳工组织(ILO)联合进行的研究则估计,中国2014年的实际失业率达到6.3%[24]

三是财政增速下降。根据财政部的数据可以看出,自2011年以来,我国财政收入增加速度逐渐减慢,由2011年的25%降到2013年的10.2%,到2014年更是降到了8.6%[25],这是我国财政收入增长速度自1992年以来首次低于10%。2014年,财政收入同比增长8.6%,是1991年以来财政增长率最低的年份,这对依靠财政增量实施改革的部分社会政策产生了极大的负面影响,一些社会保障政策被迫暂缓出台,一些社会保障支出受到严控。

(二)新常态下的社会救助发展

一是扩大社会救助支出。凯恩斯经济学主张,在经济繁荣发展时期增加税收、减少社会支出以抑制社会总需求的增长;在经济萧条时期则减少税收和增加社会支出以增加社会总需求[26]。20世纪30年代,美国罗斯福总统为摆脱经济大萧条的困境,开始了凯恩斯主义的实践:建立贫困救助制度、养老保障制度,增加社会支出;实施“以工代赈”政策,保障失业者生活。这些政策缓解了贫困群体的生存问题,缓和了社会矛盾,维护了社会稳定;同时,也缓解了供求矛盾,对经济恢复起到促进作用[27]。在经济新常态下,经济增速放缓,贫困群体扩大,低收入阶层贫困程度加深,社会不稳定因素增加,扩大社会救助支出,有利于保障贫困者的基本生活,维护社会稳定;也有利于增加社会有效需求,促进经济发展;还有利于提高劳动者素质,促进就业。

二是完善动态管理机制。通常,建立了完善的动态管理机制,社会救助受益人数就会随着经济发展状况的变化而增加或减少,如美国TANF和日本的生活保护制度的受益人数均呈现这种发展态势。我国最低生活保障制度经历了“应保尽保”的发展阶段之后,保障人数的发展也比较平稳。其中城市居民最低生活保障人数自2010年开始呈现下降趋势,农村居民最低生活保障人数自2014年开始出现下降趋势。然而,这一时期正是经济新常态特征显现之时。这表明最低生活保障制度受到财政状况的约束,在最低生活保障制度的实施过程中,主要依据是国家财政状况,而不是从低保申请者的实际需求出发。现在的动态管理是财政约束的结果,而非居民经济状况改善的结果。因此,下一步的重要工作是完善家庭经济状况核查机制,建立与经济状况相关联的社会救助动态管理机制。

三是调整支出结构。在经济新常态下,受影响最大的并非最低生活保障对象,因为现行的社会救助项目通常以享受最低生活保障为准入标准“捆绑”实施[28],这样使得包括医疗、教育、住房等方面在内的社会救助政策高度聚焦收入在低保标准以下的困难群体。而低收入群体则因不符合最低生活保障标准而未能得到有效保障,尤其是在经济新常态下,常常遭遇“断崖式”下坠。要改变这种现状,一方面要改变社会救助与低保捆绑的做法,另一方面要建立针对低收入群体的社会救助体系,包括:提高住房救助范围,提高失业救助标准,提高医疗救助水平,减免社会保险缴费,减免个人所得税,等等。

 

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[14]赵光,黄洪旺.社会救助法破题[J].人民论坛,2013(11):6-10.

[15] http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html`2014年国民经济和社会发展统计公报。

[16] http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html`2014年国民经济和社会发展统计公报。

[17] 中华人民共和国住房和城乡建设部住房保障相关数据,http://www.mohurd.`gov.cn/zfbz/index.html

[18]孙炳耀.反思社会政策与经济政策的关系[N].中国经济时报,2009-08-10.

[19]单大圣.发挥好社会救助制度托底功能[J].中国经贸导刊,2015(6).

[20]国家统计局.`http://data.stats.gov.cn/viewchart/index?m=hgjd

[21]根据国家统计局数据整理得出.`http://data.stats.gov.cn/viewchart/index?m=hgjd

[22]蔺思涛.经济新常态下我国就业形势的变化与政策创新[J].中州学刊,2015,(2).

[23]国家统计局.`http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201501/t20150120_671388.html

[24]中国失业大军构成隐忧.`FT中文网,http://www.ftchinese.com/story/001060242

[25] 2014年财政收支情况,http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201501/`t20150130_1186487.html

[26]池小平.凯恩斯与凯恩斯主义[J].集宁师专学报,2002,24(2):53-57.

[27]孙炳耀.反思社会政策与经济政策的关系[N].中国经济时报,2009-08-10.

[28]郑功成.中国社会保障30年[M].北京:人民出版社,2008:168.

 

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  • wzy

    2017-05-18 11:16:25

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