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基层民主文集

  • 作者:
    虞烈东
  • ISBN:
    9787508752679
  • 出版时间:
    2016年03月
  • 开本:
    16
  • 页数:
    368页
定价:¥68
  • 内容简介
  • 目录
  • 作者简介
  • 内页插画
  • 内容试读

本书是一个省级民政干部的22年工作论文集:已发表的论文14篇,讲课提纲8篇,以及1992年9月1日至2014年10月16日之间的大事记,比较完整、真实地记录了1992年-2014年间江西省基层政权和社区建设工作的发展历程。

目  录

 

学术论文

村民代表会议:中国农村民主决策的有效组织形式——浅析村委会如何组织村民实行民主决策(二〇〇〇年九月十二日)

民主启蒙:强势行政指令和弱势宗族力量下的民主选举——泰和县螺溪乡建丰村第四届村委会选举观察报告(二〇〇〇年十月八日)

村民直选与乡村官场——村民直选中乡镇违法行为探析(二〇〇一年六月九日)

省级贯彻《村委会组织法》法规比较与分析(二〇〇一年十月十八日)

平静氛围中的民主历练——泰和县螺溪镇建丰村第五届村委会选举观察报告(二〇〇三年六月四日)

竞选——村委会选举题中应有之义——以“廖怀鑫现象”为例(二〇〇三年八月二日)

江西农村村落社区建设的探索和启示(二〇〇四年四月二十日)

全面取消农业税对村级组织建设的影响及对策——对江西省31个村的调查(二〇〇五年七月十七日)

农村社区的定位及与村民自治的关系探析(二〇〇八年八月二十六日)

推进城镇化对城市社区建设的影响及对策 ——以江西省为例(二〇一〇年六月十八日)

和谐社区建设对提升基层社会管理和服务水平刍议(二〇一〇年八月十一日)

加强农村基层组织建设  促进社会管理创新的思考(二〇一一年五月五日)

当前农村社区服务体系建设探析——以江西省为例(二〇一二年七月十二日)

江西省第八届村委会选举情况比较与分析(二〇一二年八月三日)

讲课提纲

居民委员会干部培训班讲课提纲(一九九五年八月)

村民委员会干部培训班讲课提纲(二〇〇三年五月)

第七届村民委员会选举培训班讲课提纲(二〇〇八年九月)

城市社区建设培训班讲课提纲(二〇〇八年十一月)

村务公开培训班讲课提纲(二〇〇九年五月)

农村村落社区建设讲课提纲(二〇一二年十月)

第九届社区居民委员会选举培训讲课提纲(二〇一四年八月)

社区治理培训班讲课提纲(二〇一四年九月)

大事记

江西省基层政权和社区建设大事记(1992年9月1日至2014年10月16日)

虞烈东,汉族,江西省鄱阳县人,曾任江西省民政厅基层政权和社区建设处处长,1992年9月至2014年10月从事村(居)民自治和城乡社区建设实际工作和理论研究,推动相关法规和政策的出台,建立全省村(居)民委员会换届选举制度,参与并组织开展第二至第九届村(居)民委员会换届选举工作。主要著作有《亲历红土地上的民主》、《多维视角中的乡村选举》、《江西省基层政权和社区建设研究》等。 

竞选——村委会选举题中应有之义

——以“廖怀鑫现象”为例

     

内容提要:本文通过对“廖怀鑫现象”的分析,阐述竞选是村委会选举题中应有之义,提出为了使村委会选举更加透明,提高选民的参与程度和挑选程度,让选民明明白白地投票,从法律上作出允许选民自由竞选,从舆论氛围、社会环境等方面营造有利于竞选的条件,以规范的程序规范竞选行为的观点。

 

关键词:村委会选举    廖怀鑫现象    竞选

 

一、导语

按照《村委会组织法》确定的原则,村委会选举是由选民直接提名的差额选举。有差额就必定有竞争,有竞争就使竞选成为必然。因此,竞选是村委会选举题中应有之义。但是,众所周知,目前全国村委会选举中真正意义上的竞选却鲜见。换句话说,在形式上具备国外一些选举制度中“竞选活动”特征的竞争式选举框架在村委会选举中尚未建立起来。究其原因,大体有二:一是法律、法规和政策没有做出鼓励竞选的相关制度安排。首先是《村委会组织法》没有设立竞选的条款。其次是《村委会组织法》授权省、市、自治区制定的《选举办法》或《实施办法》也没有类似规定,有的省级地方法规顶多是允许候选人可以在选举大会会场发表竞争演讲,实际上是将其作为了正式投票选举过程中的一个程序而已。再次,中办发[2002]14号文件指出:“有条件的地方,村民选举委员会应组织正式候选人与村民见面,介绍治村设想,回答村民提出的问题。”虽然首次提出了可以“与村民见面、介绍治村设想、回答村民提出的问题”的概念,但由于必须是在村民选举委员会的组织下进行,并不属于竞选的范畴。对于在选举投票当日,严格地讲是选举大会会场上由候选人发表竞争演讲的做法,笔者认为,并不属于竞选!其制度安排更带有很大的局限性——不仅排除了在确定候选人之前选民为争取成为候选人的竞选活动,又由于很多村的选举未能采用选举大会会场,使得这一在选举当日发表竞选演讲的规定难以落实;能够落实的又一般只在村委会主任候选人之间进行,副主任和委员候选人很少被安排;候选人发表竞选演说也会因为时间限制、会场秩序不好等因素,匆匆地念念稿、表表态,极易走过场,效果并不佳。而且这种做法也有失公允,对原任村干部候选人,因为上届主持工作的便利,可以在演说中振振有词地列举所做的工作,而对于村民中的候选人,却无此便利,只好象征性地表表态。选民是很难从表态式的演讲中看出候选人的道德品质、真才实干的,更无法作为对候选人取舍的参考依据。二是由于村委会是一个熟人或半熟人社会,大家彼此面熟,碍于“面子”,不好意思展开公开的竞争。然而,大道不通小道畅,村委会选举中,选民、候选人之间事实上存在的选举竞争却又无处不在,并有日趋增多之势,上选民家游说拉票的有之,请客吃饭的有之,私下承诺的有之,送钱送物的有之。这种无一定之规的“地下”竞选严重地歪曲了村委会选举的真实意义,制约了公平程度,不时引起了对其合法性评判的争议;同时又使得选民在争取成为候选人、候选人在争取当选的过程中进行无序的竞争活动,以及使得选民在对候选人并不了解的过程中“模糊”地投票和选举。因此,是否要将竞选机制引入到村委会选举中,值得深入研究。

二、现象及议论

村委会竞选制度虽然没有建立起来,但群众的创新却无时不在。2002年12月20日,已在“海选”提名中得副主任票第一名,被列为副主任候选人的江西省上饶市信州区北门乡龙潭村村民廖怀鑫,为在正式选举中当选,出动了一部面包车做宣传车,宣传车的前面挂着一块宽2米多,高1米多的展板,上面书写“村民廖怀鑫竞选副主任宣传车”,一巨幅自身彩色照片占了展板三分之一的位置,宣传车的两侧各挂着一块标语:“贯彻《村委会组织法》,公开、公平竞争”;“充分体现每个人的意愿,投好神圣一票”。宣传车的高音喇叭里反复播放着专门请播音员录制的竞选词:“我一定不负大家的重托,为龙潭村的乡亲们早日致富尽自己的一切力量……”,吁请乡亲们“在决选中继续投我一票”。

廖怀鑫用宣传车在村里进行公开竞选,从形式上给村委会选举竞选注入了一种新意。或许就他充分利用宣传工具进行竞选的做法而言,还不足以称之为“现象”。但是,就这个行动的内容和目的而言,以及透过这个个例看到农村民主政治建设而言,的确可以进行深入研究,冠之为“廖怀鑫现象。”廖怀鑫的做法,不仅在江西省为首例,在全国也引起了巨大的反响和广泛的关注。新闻媒体作了大量肯定性的报道,称“廖怀鑫勇吃‘螃蟹’”;主管部门负责人也表示,廖怀鑫的做法不违法、有新意;江西省“两会”的代表委员们和部分法学专家更是大唱赞歌,认为这一举动“不是偶然的,是我国农民对国家民主与法治建设信心增强、参与热情高涨、参与方式多样的具体表现。”也是“中国农民参政意识普遍提高的一个缩影。”“廖氏竞选是直选题中应有之义。”

但是,与“两会”代表委员、法学专家和新闻舆论过高的评价相反,廖怀鑫公开竞选,也遭至了一些非议。首先,多数村民表示不可理解,认为他是“出风头”;“小题大做,没这个必要”;“又不是美国选总统?”----这里,美国选总统才应该存在竞选,却成为村民的共识;而竞选一个小小的村官,则不必这样兴师动众!其次,不被乡干部认可。乡干部普遍认为廖怀鑫的做法“越轨”,使该村原定的“班子”摆不平了。他出动宣传车竞选的事见报后,乡里一位副书记把他找到乡里,对他说:“开始谁也不敢评价这件事,现在上面肯定了,但你要见好就收,这事到此为止。”阻止他竞选的倾向是十分分明的。第三,引起了其竞争对手的强烈反弹。由于没有开启竞选的程序,廖怀鑫的公开竞选使旧的选举模式失衡。他的竞争对手立即反击,但他的反击并不是通过公开竞选,而是一方面依靠乡里的力量,一方面动员家族和宗族的力量支持,并且奏效,乡里将原定于去年12月24日正式选举的日子,无理由地推到了今年3月11日;村党支部和村委会所有的干部一起做廖的工作,劝其退出竞选。第四,社会舆论毁誉参半,褒贬不一。虽然持赞同观点的人更多地见诸报端,但是也出现了持不同观点的声音,认为廖怀鑫竞选“造势”的做法虽然不违反有关村委会选举的法律法规,只是因为有关法律和政策既没有禁止,也没提倡。不违法,并不代表完全合理。他的行为是法律意识的自觉,但“自觉”并不能够有效地约束参选行为方式。质疑廖怀鑫“在仅凭一己之意的情形下,也就是在未经必要审核的情况下,其自我宣传的内容是否真实、合法?”

三、启示

从廖怀鑫稍有新意的竞选带来的有赞扬,有不理解,有非议和质疑的种种反应中,笔者认为可以得到以下启示。

启示一:廖怀鑫公开竞选反映了公民民主法律意识和政治参与意识的觉醒。虽然法律面前选举权和被选举权都是平等的,但指向明确的最终权利不能从法律文本中跑出来,要靠一定形式的争取来取得。廖氏竞选突破了传统的做法,是在法律允许的范围内,对自己权利的极大关注,使自己的利益最大化,这是民主法律意识和政治参与意识觉醒的表现,此其一;其二,充分体现了村委会的自治性质,有助于保障选民的知情权。村委会直选制度是要求选举结果能够充分体现村民的内心意愿的,被选举人(包括成为候选人之前的选民和正式候选人)必须要用更多的时间、机会、条件展示自己,让选民了解自己,通过这一过程,充分保障选民知情权。这样对提高选举质量,保证选举公平、公正、公开具有实质性的意义。因此,廖怀鑫的竞选是村委会直选题中应有之义。其三,廖怀鑫采用宣传车这一能产生巨大轰动效应的方式竞选,也是宣传方式(即竞选方式)的进步和提高,并且是在以往实践基础上的进步和提高。

启示二:村委会选举竞选的渠道尚未开通。由于法律法规没有明确做出竞选的规定,各地在组织选举工作中未将竞选作为提名和选举之前的必备程序,竞选还未成为合法的、较常使用的竞争手段。从廖怀鑫竞选的内容上来说,其实并无新意,只是介绍个人简历、竞选职务(副主任)、竞选表态(全力协助村主任做好各项工作;为龙潭村的乡亲们早日致富尽自己的一切力量)。这个时候已是正式投票前夕,按道理选民们早就应该了解每位候选人的情况了,廖怀鑫在这时还要用这种方式进行竞选,说明当地并未开通竞选的渠道。廖怀鑫勇于创新,结果他反而被习惯看法认为不正常了。

启示三:村委会成员候选人(包括成为候选人之前的村民)渴望发言,但显然他们发言的机会少。村委会虽然是一个熟人或半熟人社会,但多数村民之间仅是面熟而不了解,村民之间也仅存在小范围的“知根知底”。普通村民以及部分“底气”不足的候选人要想脱颖而出,成为选举中的胜利者,是渴望被广大村民充分认识的。可是由于组织上并没有很好地宣传他们(事实上在提名前无法对全体村民进行宣传;对已经成为候选人的,也没有很好地宣传),使他们觉得难以被提名或者当选。尤其是一些从未当过村干部的村民和候选人自觉不被村民所认识,“人微言轻”,想成为村庄精英的欲望促使他们自主选择发言的形式和方式,不得不采用非常规的办法来推销自己。

启示四:村委会选举竞选的社会环境和舆论氛围尚未形成。虽然选民和候选人渴望发言,但在目前村委会选举模式下,在提名之前,任何人不得进行以当选为目的的竞选或助选活动,尤其是在任村干部以外的人进行这一活动更被严禁。在候选人产生后,由组织介绍和在组织者规定的场合(多数被限定在选举大会会场)由候选人发表竞争演讲(包括提出治村设想和回答选民提出的问题)是被允许的。但离开这些以外的非由组织统一安排的竞选活动,要么被当作了违法活动被追查,要么被视为“标新立异”、“多此一举”,不被大家认同和接受。在竞选的社会环境和舆论氛围尚未形成的情况下,任何的标新立异都被当作了不正常,使竞选这一选举应有之义成为了“多此一举”的东西。

四、讨论

选举所体现的民主真谛在于:赋予选民选择的自由,营造参选者竞争的氛围,激发公众参与的热情。赋予选民选择的自由是民主选举的生命,营造参选者竞争的氛围是增强选举透明度,让选民明明白白挑选候选人的重要举措,激发公众参与的热情是保证高质量选举的关键。三者之间相辅相成,相互促进。营造参选者激烈竞争的氛围,让参选者“坦露”在选民面前,确保选民对候选人“知名、知人、知情”,是选举中的核心环节。选民不了解候选人的选举,不仅会对候选人感到陌生与隔膜,更会造成选民的厌选情绪。因此,针对目前选举实践中,很大程度上存在选民与选民,选民与候选人难以知情,沟通不畅的情况,笔者认为,为使选举更加透明,提高选民的参与程度和挑选程度,应将竞选活动引入到村委会选举当中。

将竞选活动引入到村委会选举当中,起码可以起到以下作用:一是可以使候选人进行实力比拼,而不是依靠组织力量、行政力量、家族力量和宗族力量的支持获取选举权力和当选权力。在实力展示还不能成为主流的情况下,组织、行政、家族和宗族力量的支持以及靠贿赂、威胁等手段助选便大有市场。二是能够有效遏制乡镇的非法行政干预。毋庸置疑,乡镇的非法行政干预成为了制约村委会选举公平、公正的瓶颈。目前尚无有效方法解决这一问题。广泛开展竞选活动,选民和候选人就能真正为选民所熟悉,选民便有了目的明确的挑选方向,其投票趋向可以成为自主行为。即使有来自乡镇及其他方面的干预,恐怕难以左右行使秘密写票权的选民。三是满足候选人展示自己实力的基本诉求的内在需要。也许有部分能够依靠乡镇和村级组织力量而稳操胜券的候选人不愿展示实力,但对于没有任何权力基础、家族势力等做后盾的候选人,是渴望有机会展示自己实力的。四是公开竞争的需要。目前村委会选举中,存在着严重失衡的方面,即原任村干部由于已是公众人物,容易被提名为候选人,他们与没有当过村干部的候选人无论在知名度、乡村组织关系资源等方面,显然较有优势,这就使得村民难以被提名,也使得从村民中产生的候选人处于被动状态和劣势地位。允许公平、公正、公开的竞选,则任何村民和候选人都可以获得同等机会。五是有利于选民的主动参与。在现行的选举方式中,选民无疑是有参与的。但仔细分析,选民仍是被动地参与,从具体细节来说,选民只能在“海选”提名时和正式选举时才可以参与。换句话说,也就是在这两个时候,选民才被动地拉入到选举的程序中来。何况有的地方选举程序执行得不好,要么提名不规范,要么投票选举不规范,仍有不少的选民参与不了自己正当权利的表达。即使能够完整地参与这两个环节,也是低程度地参与,影响了选民参与积极性。以至使有的学者称之为选民“政治冷漠”。在选举过程中,我们常说要做好宣传发动工作,提高选民的参政意识。我们不应该将选民的参政仅仅局限在保持较高的提名率和投票率上。选民在选举中的参政意识其实是全程的、多方面的,作为选民,他们关心“海选”、了解候选人、积极参加投票和认真监督海选过程是否合乎程序和规定,这是参与;而选民中的佼佼者勇敢争当候选人参加竞选,并能想到通过多种方式宣传自己,同样是参与,是参政意识的更具体的表现。使竞选成为既合法、又合理的共同规范,就可以伴随着候选人的竞选,为数众多的选民也将主动参与其中,置身于选举的氛围中,既可以提高选举的竞争程度,更可以让选民在主动的参与中,了解候选人,更好地选择投票趋向,使当选者真正成为绝大多数选民拥护的人。

五、结语

为了深化村委会选举,维护选举的真谛,保证选举永久的生命力,倡导和规范竞选势在必行。

——法律应明确规定和规范竞选,鼓励行使选举权利方式创新。法律既然赋予了公民享有选举权和被选举权的政治权利,就表明公民也可以十分地珍视选举权利,在选举中谋取到相应的成功机会。只要公民不违反法律对选举权的取得、选举资格、选举程序和规则所做出的明确的规范,不违反其禁止性的规定,应当允许其对行使选举权利方式的创新。法律应该鼓励对选民行使选举权利方式进行创新,作出允许竞选的制度安排。既然候选人可以在选举大会会场发表竞争演讲,选举过程中事实上地可以挨家挨户地宣传自己(包括上门拉票)、可以私下许诺、公开或不公开地承诺,那也应该允许其光明正大地宣传。廖怀鑫为竞选开出宣传车,只所以引起轰动,甚至被称之为“现象”,并引来争议,廖怀鑫本人在这种压力下感到“心虚”和“胆寒”,恰恰是法律没有设定相关的条款。因此,为了使村委会的选举更加地透明,让选民能够更好地挑选自己心中满意的人选,法律和法规应当对竞选设置相关的积极条款,从而使候选人的竞选造势合法化,改变目前对竞选正当性与违法性的法律界定缺乏的被动局面。当然,不可否认,如果广开竞选渠道,有些竞选行为可能会失范,但那也是竞争式选举应运而生的产物。在法律、法规中对竞选作出规定,正是可以界定哪些行为合法、哪些行为违法,有利于竞选活动的开展。

——要营造良好的竞选舆论氛围和社会环境。营造良好的竞选舆论氛围和社会环境,是对村委会选举有力的支持。廖怀鑫原准备开着宣传车在12个村小组巡回宣传5天,可他只宣传了2 天便停了下来,因为村民的舆论和社会的环境对他形成了一种无形的压力。说明支持竞选的舆论氛围和社会环境还有待进一步改善。为改善这种舆论氛围和社会环境,法律工作者、职能部门和新闻舆论部门都应当为此做正向努力,给予支持和声援。

——要规范村委会选举中的竞选活动。在大力提倡竞选的前提下,规范村委会选举中的竞选行为就显得十分必要。笔者认为应从以下几个方面着手,规范村委会选举中的竞选活动。

1.制定规范的竞选规则。没有规矩不成方圆。只有提供一套规范的竞选规则来约束大家的行为,才能保证竞选的顺利进行。规范的竞选规则应当符合以下条件:一是合法。候选人的竞选活动必须在法律范围内活动。具体说,候选人发表的言论、作出的承诺、使出的“手段”、“招数”等,都必须是法律、法规和政策所允许的。候选人在竞选中表示当选后减少村里不合理开支、减轻村民负担等等,是正常的。但是候选人请客送礼、用金钱物资贿赂村民、授意他人或直接出面胁迫别的村民投自己的票,甚至封官许愿,拉拢选民,以及做不切实际的许诺,就是不正常的。在制定竞选规则时,要把合法的竞选行为规定得清清楚楚,把禁止的竞选行为规定得明明白白。二是公平。即在竞选规则面前,所有候选人一律平等,公平竞争,任何选举组织者不能对候选人有亲疏之分,支持某人的竞选,不支持某人的竞选。候选人在竞争中应相互尊重、友好相待,不能相互进行非法的人身攻击和诽谤。

2.认同有效的竞选方式。既然允许竞选,就应该从善意的角度认同有效的竞选方式,允许想成为候选人的选民和正式候选人自己搞一些竞选活动,如打电话给选民、到选民家做工作、在公共场所张贴个人简历、治村方案等宣传品或发放每户,在广播、电视上和公共场所进行演讲,出动宣传车宣传;甚至允许候选人建立义务后援班子,帮助进行宣传介绍;允许候选人对选举经费的投入,设定最高限额。同时应明确,在选举期间,凡村民被提名为候选人后,不得向选民请客、送礼,其他候选人有权举报,等等。总之,只要其做法不超出法律的规定,坚持公平、公正、公开的原则,竞选内容合法、健康都应该被允许。但这种竞选应该是非对抗式竞争,因此必须加强监督,防止出现不正当的竞选行为,更要制止候选人利用家族、宗族、帮派势力拉选票。

3.建立合理的竞选程序。合理的竞选程序应贯穿整个选举过程,在候选人提名前,可以设置参加竞选人员登记、资格审查、竞选演讲三个程序,具有选民资格的村民都可以运用某些手段宣传自己,动员选民提名自己;在正式候选人竞选阶段,可以按确定正式候选人、正式候选人选举前竞选、组织候选人选举日发表竞选演讲三个程序操作。

4.规范基层组织对村委会选举的指导。在村委会选举中,一些乡镇在村委会候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节中直接或间接地影响、操纵村民选举。这种组织力量对竞选规则的破坏,远远大于候选人或村民对竞选规则的破坏。所以在加强对村民竞选行为规范的同时,更要注意规范和制约乡镇组织者的行为,避免乡镇借指导之名,行操纵之实。

5.坚决查处竞选中的违法行为。法律在允许竞选的同时,也要对竞选违法行为的界定和处理也要做出规定,使竞选中的违法乱纪行为能够依法惩处。

(二〇〇三年八月二日)

 

                                  

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